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Fiskalpakt – deutsche Fassung

Bis heute findet man weder auf den Seiten der Bundesregierung, noch auf denen der deutschen Medien oder bei einer Google-Recherche die deutsche Fassung des Fiskalpakts. Das ist verwunderlich, wenn man bedenkt, dass dieser bedeutsame völkerrechtliche Vertrag vor mehr als zwei Wochen ausgehandelt wurde und bereits Gegenstand eines – ebenfalls nicht veröffentlichten – Gesetzesbeschlusses der Bundesregierung ist.

Am 7. März 2012 berichtete Regierungssprecher Steffen Seibert in der Bundespressekonferenz von zwei wichtigen europapolitische Schritten des Kabinetts vom gleichen Tage:

  •  Zum einen habe das Kabinett den Gesetzentwurf über die Ergänzung des Art. 136 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union beschlossen. Diese Vertragsänderung war vom Europäischen Rat bereits im März 2011 per Beschluss geändert worden, um Rechtssicherheit für die Einrichtung eines permanenten, dauerhaften europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu schaffen. Damit wird auf Betreiben Deutschlands verankert, dass Hilfsmaßnahmen aus dem ESM nur dann zur Anwendung kommen, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität der gesamten Eurozone zu wahren. Die Ratifizierung durch Bundestag und Bundesrats solle parallel zum Zustimmungsgesetz über den Fiskalpakt und zeitgleich im Paket mit dem im Kabinett noch zu beschließenden Vertrag zur Einrichtung des ESM erfolgen.
  • Zum anderen habe das Bundeskabinett den Entwurf des Gesetzes zum Fiskalpakt beschlossen. Als drei der wichtigsten Punkte hob der Regierungssprecher die Einführung einer Schuldenbremse ‑ vorzugsweise auf Verfassungsebene ‑ in die nationalen Rechtsordnungen, die Gewährung von Hilfen aus dem ESM nur dann, wenn ein Staat den Fiskalvertrag auch ratifiziert und das “quasi automatische” Defizitverfahren nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt hervor.

Der Fiskalvertrag solle zum 1. Januar 2013 in Kraft treten, und zwar dann, wenn 12 der 17 Eurostaaten diesen Vertrag ratifiziert haben. Auf die Frage der Abgeordneten Lisa Paus (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN), ob die Bundesregierung der Auffassung sei, dass für eine Ratifizierung des Fiskalpakts eine Zweidrittelmehrheit im Deutschen Bundestag notwendig ist, und wie sie diese Auffassung begründe, antwortete des Parl. Staatssekretär Steffen Kampeter in der Fragestunde des Bundestages am 7. März 2012:

Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass das Vertragsgesetz zum Fiskalvertrag entsprechend Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 des Grundgesetzes der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Deutschen Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates bedarf, da der Vertrag eine der Änderung der EU-Verträge vergleichbare Regelung darstellt, durch die sich Deutschland völkerrechtlich bindet, keine Änderungen und Ergänzungen des Grundgesetzes, insbesondere der Regelungen zur Schuldenbremse, vorzunehmen. Kurz: Weil der Ratifizierungsgesetzgeber den verfassungsändernden Gesetzgeber für die Zukunft bindet, die grundgesetzliche Schuldenbremse nicht mehr in Widerspruch zum Fiskalvertrag zu ändern, muss der Ratifizierungsgesetzgeber wie ein verfassungsändernder Gesetzgeber zustimmen.

In der folgenden Debatte war unter anderem der “automatische Korrekturmechanismus” Thema. Hier daher einige Auszüge aus dem Plenarprotokoll vom 7. März 2012:

Priska Hinz (Herborn) (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN):

Herr Minister! Herr Staatssekretär! Im Fiskalpakt steht, dass die EU-Kommission Vorschläge im Hinblick auf einen automatischen Korrekturmechanismus zur Einhaltung der Schuldenregel machen soll. Da ich davon ausgehe, dass Sie mit Vertretern der EU-Kommission schon darüber gesprochen haben, dass sie entsprechende Vorschläge machen soll, würde ich gerne wissen, was ich mir unter Vorschlägen im Hinblick auf einen automatischen Korrekturmechanismus vorstellen soll, bis wann die EU-Kommission diese Vorschläge machen soll – wir sollen ja im Mai dieses Jahres über den Fiskalpakt abstimmen – und ob Sie ausschließen können, dass die Existenz eines automatischen Korrekturmechanismus eine qualitative Änderung des Grundgesetzes zur Folge hat.

Steffen Kampeter, Parl. Staatssekretär beim Bundesminister der Finanzen:

Frau Kollegin Hinz, ja, es ist richtig: Wir warten noch auf zwei Vorschläge der EU-Kommission zur Konkretisierung des Fiskalpaktes, nämlich auf den Vorschlag zur Erreichung des Anpassungspfades und den Vorschlag zur Ausgestaltung des Korrekturmechanismus. Wir werden im Rahmen der Beratungen des Deutschen Bundestages am 7. Mai dieses Jahres eine große Anhörung zu diesem Thema durchführen. Ich gehe davon aus, dass uns bis dahin alle erforderlichen Konkretisierungen vonseiten der EU-Kommission vorliegen. Dann gilt es, diese im Rahmen der Anhörung zu bewerten und möglicherweise Schlussfolgerungen daraus zu ziehen. Da Sie mich als Vertreter der Bundesregierung gerade gefragt haben, ob ich aus einem mir noch nicht vorliegenden Vorschlag schon jetzt eine bestimmte Konsequenz ziehe, muss ich Ihnen sagen: Die Bundesregierung vermeidet Spekulationen und beteiligt sich nicht an diesen. Insofern kann ich diese hochspekulative Frage nicht beantworten.

(Manuel Sarrazin [BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN]: Sie wissen es nicht!)

Volker Beck (Köln) (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN):

Der Kollege Carsten Schneider hat vorhin eine wichtige Frage gestellt, die der Bundesaußenminister noch nicht beantwortet hat, nämlich die Frage, ob es konkreter Korrekturen des Grundgesetzes infolge des Fiskalpaktes bedarf. Dieser Frage sind Sie ausgewichen. Sie haben uns nur beschrieben, inwiefern wir den Gesetzgeber mit Blick auf die Verfassung binden. Deshalb hätte ich gern die Einschätzung der Bundesregierung gewusst, ob wir eine Korrektur des Grundgesetzes brauchen. Wir haben nämlich eine Lage, die mit der, die in Art. 79 des Grundgesetzes beschrieben ist, vergleichbar ist. Ohne eine solche Korrektur hätten wir keine entsprechende Rechtsquelle im Grundgesetz. Das fände ich schwierig.

Noch schwieriger wird es, wenn Herr Kampeter keine Auskunft darüber geben kann, ob das, was von der Kommission noch zu erwarten ist, womöglich Korrekturen an unserer jetzigen Verfassungsrechtslage erfordert.

Deshalb bitte ich die Bundesregierung, uns zu sagen, welche Änderungen an der Verfassung wir aufgrund des Fiskalpakts nach ihrer Ansicht vornehmen müssen und in welchem Umfang wir uns bei der Schuldenbremse binden. Denn die jetzige vertragliche Regelung ist nicht identisch mit dem Wortlaut unserer Verfassung. Da gibt es auch Spielräume für Modifikationen.

Dr. Guido Westerwelle, Bundesminister des Auswärtigen:

Herr Kollege, zunächst einmal gibt es über das hinaus, was wir hier vorgelegt haben, keine weiteren Anträge oder Vorschläge seitens der Bundesregierung, die Verfassungsänderungen erforderlich machten. Für den Fiskalpakt brauchen wir nach unserer Rechtsauffassung keine anderen Änderungen der Verfassung. Ihren Hinweis auf die Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes halte ich, offen gestanden, für staatsrechtlich falsch. Ich kann Ihnen das auch als Staatsrechtler sagen: Wenn Sie die Ewigkeitsgarantie betrachten, dann stellen Sie fest, dass sich daraus ganz andere Konsequenzen ergeben. Wenn Sie zum Beispiel die Ordnung unseres Gemeinwesens verändern, dann geht das bis hin zum Widerstandsrecht jedes einzelnen Bürgers. Das hat also ganz andere Verfassungsimplikationen als das, was wir hier vorgelegt haben. Auch um auf Nummer sicher zu gehen, wollen wir eine Zweidrittelmehrheit. Wir haben beide studiert; ich habe Jura studiert. Ich weiß nicht, ob Sie mittlerweile ein Jurastudium absolviert haben. Deshalb erlauben Sie mir ausnahmsweise, dass ich Ihnen das mit auf den Weg gebe, Herr Kollege.

(Manuel Sarrazin [BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN]: Nicht jeder Jurist ist auch ein guter Jurist!)

Ich bitte Sie, das einfach zur Kenntnis zu nehmen.

(Manuel Sarrazin [BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN]: Ist das Meinung der Bundesregierung?)

– Ja, das ist Meinung der Bundesregierung.

(Petra Hinz [Essen] [SPD]: Peinlich!)

Herr Kollege Schneider, Sie haben einen zweiten Punkt genannt, was die Frage der Schuldenbremse angeht. Ich will nur darauf aufmerksam machen, dass die FDP-Fraktion, der ich seinerzeit als Fraktionsvorsitzender vorgestanden habe, die Schuldenbremse nicht nur unterstützt hat, sondern auch wesentlich dafür gesorgt hat, dass sie im Rahmen der Föderalismuskommission durchgesetzt worden ist.

(Volker Beck [Köln] [BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN]: Sie sprechen hier
nicht für die FDP, sondern für die Bundesregierung!)

Da sie allerdings mit weiteren Fragen und weiteren Paketen verbunden worden ist, hat es damals dieses Abstimmungsverhalten unsererseits gegeben. Ohne die FDP hätte es aber überhaupt gar keine Schuldenbremse gegeben. Da Sie danach gefragt haben, weise ich zu Ihrer persönlichen Freude noch einmal darauf hin.

(Zurufe von der SPD) [...]

Volker Beck (Köln) (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN):

Er sagte, er könne nicht genau sagen, was die Kommission noch vorschlagen werde. Die Frage ist, ob diese Vorschläge Konsequenzen für unsere verfassungsrechtliche Lage hätten.

Steffen Kampeter, Parl. Staatssekretär beim Bundesminister der Finanzen:

Ich glaube, es ist die Rawls’sche Urvertragssituation, in der man unter dem Schleier der Ungewissheit über die zukünftige Situation etwas machen kann. Dies ist aber eher ein theoretisches Konstrukt. Der verfassungsrechtlichen Darlegung des Bundesaußenministers ist nichts hinzuzufügen. Nach derzeitigem Stand ist keine Anpassung des Grundgesetzes erforderlich. Wir bitten Sie aus dem dargelegten Grund um eine Zweidrittelmehrheit für den Fiskalpakt im Bundestag und im Bundesrat. Sollte sich die Sachlage ändern, werden wir darüber zu diskutieren haben. Das sehe ich zum gegenwärtigen Zeitpunkt aber nicht.

(Volker Beck [Köln] [BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN]: Aber Sie halten es für möglich!)” (S. 19455 ff.)

Übrigens: die Opposition hat ihre Bedingungen für ihre Zustimmung zum Fiskalpakt, insbesondere die Forderung nach einer Finanztransaktionssteuer, erst aufgestellt, seit die Bundesregierung die Zwei-Drittel-Mehrheit zur verfassungsrechtlichen Voraussetzung erklärt hat. Schwer vorstellbar, dass SPD und Grüne davon überrascht wurden, dem Fiskalpakt nun auch parlamentarisch zustimmen zu dürfen.

Der deutsche Text des “Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion” ist bislang nur auf der Seite des Rats der Europäischen Union zu finden.

Auf der Internetseite des Bundesfinanzministeriums findet sich aber immerhin das “Protokoll über die Unterzeichnung des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“, das die 25 Fiskalpakt-Staaten am 2. März 2012 unterzeichneten. Darin wird dass Verfahren geregelt, mit dem eine Angelegenheit gemäß Artikel 8 Absatz 1 Satz 2 des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion auf Grundlage von Artikel 273 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union beim Gerichtshof der Europäischen Union anhängig gemacht werden soll, wenn die Kommission in einem Bericht an die Vertragsparteien zu dem Schluss gelangt ist, dass eine Vertragspartei Artikel 3 Absatz 2 des Vertrags nicht nachgekommen ist.

Deutsche Fassung des Fiskalpakts vom 2. März 2012

Protokoll zum Fiskalpakt vom 2. März 2012

Regierungspressekonferenz vom 7. März 2012

Plenarprotokoll 17/164 vom 7. März 2012

Der Fiskalpakt: im Kern (nur) ein Schiedsvertrag?

In ihrer Pressekonferenz am Abend des 30. Januar 2012 nach der Einigung der 25 EU-Mitgliedstaaten (ohne Großbritannien und Tschechien) über den Fiskalpakt erklärte Bundeskanzlerin Merkel:

“Was das Klagerecht anbelangt, haben wir heute noch einmal festgelegt: Aus juristischen Gründen kann die Kommission nicht selber klagen. Sie wird feststellen: Ist die Schuldenbremse eingeführt ‑ Ja oder Nein. Klagen kann sie selbst nicht. Aber wir werden eine Prozedur vereinbaren, die sicherstellt, dass, wenn die Kommission eine Feststellung trifft, nach immer demselben Verfahren eine Klage durch einen Mitgliedsstaat beim Europäischen Gerichtshof eingereicht wird. Die Sorge bei der ganzen Sache war, dass, wenn keine feste formalisierte Prozedur vorhanden ist, Mitgliedsstaat A niemals Mitgliedsstaat B verklagen wird. Um das zu umgehen, werden wir bis März eine solche Prozedur festlegen, die ganz verbindlich ist und sozusagen kein Land an den Pranger stellt, dass es ein anderes Land verklagt.”

Ist damit nun eine höhere juristische Verbindlichkeit (“Automatische Sanktionen”) vereinbart, oder nicht? Und welche juristischen Gründe sind das eigentlich, die gegen ein Klagerecht der EU-Kommission sprechen?

Um das zu beantworten, muss man den besonderen Charakter der “supranationalen Rechtsordnung” der Union verstehen. Der seit 1958 erfolgten Übertragung von Hoheitsrechten, z.B. bei Zöllen, Binnenmarkt und Euro (praktisch greifbar in einem Gesetzgebungsverfahren mit Mehrheitsentscheidungen (Staaten haben kein Vetorecht), dem Vorrang und der unmittelbaren Wirksamkeit des Unionsrechts gegenüber nationalem Recht und der Letztentscheidung des Europäischen Gerichtshofs), steht das “Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung” gegenüber: die Union darf nur dort tätig werden, wo ihr – von allen Mitgliedern als “Herren der Verträge” – in den Verträgen (EU-Vertrag, AEU-Vertrag) eine einzelne Zuständigkeit übertragen wurde. Das war übrigens auch bei der Wirtschafts- und Währungsunion einschließlich des Euro der Fall, den einschließlich Großbritannien und Dänemark, denen eine Opt-out-Klausel gewährt wurde, haben die beiden Verträge in Maastricht unterschrieben.

Genau das ist der Unterschied zur Fiskalunion, bei der Deutschland und Frankreich das Stellen von Bedingungen durch Großbritannien damit konterten, dass sie überraschend eine Verankerung der Fiskalunion in den Verträgen zugunsten eines zwischenstaatlichen Vertrags ohne Großbritannien fallen ließen. Daher wird  der Fiskalpakt bis auf weiteres nicht als Teil der supranationalen Rechtsordnung Gültigkeit beanspruchen können, es findet keine Übertragung von Hoheitsrechten auf  die Union und ihre Organe statt. Deshalb kann die Kommission auch nicht in ihrer supranationalen Rolle als “Hüterin der Verträge” (der Union) gegen einen Verstoß gegen den Fiskalpakt klagen.

Was hat es nun mit dieser “Notlösung” auf sich? Die 25 “willigen” Staaten haben einen “normalen” zwischenstaatlichen (völkerrechtlichen) Vertrag geschlossen. Diesen Vertrag versucht man nun an die Rechtsordnung der Union anzubinden. Zum einen bezieht sich der Fiskalpakt inhaltlich an vielen Stellen auf die bereits im Rahmen der Verträge unter dem Stichwort Wirtschafts- und Währungsunion verankerten Pflichten der Mitgliedstaaten und auf die damit der Union übertragenen Hoheitsrechte. Zum anderen hat man einen Artikel aus dem früheren EG-Vertrag, jetzt AEU-Vertrag, ausgegraben, der wie folgt lautet:

Artikel 273 (ex-Artikel 239 EGV) Der Gerichtshof ist für jede mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang stehende Streitigkeit zwischen Mitgliedstaaten zuständig, wenn diese bei ihm aufgrund eines Schiedsvertrags anhängig gemacht wird.

In der französischen (wie in der italienischen, spanischen) Fassung ist statt des “Schiedsvertrags” von einem “Kompromiss” die Rede:

Article 273 (ex-article 239 TCE) La Cour de justice est compétente pour statuer sur tout différend entre États membres en connexité avec l’objet des traités, si ce différend lui est soumis en vertu d’un compromis.

Die englischen Fassung spricht von der “besonderen Vereinbarung”, die für die Befassung des EuGH erforderlich ist:

Article 273 (ex Article 239 TEC) The Court of Justice shall have jurisdiction in any dispute between Member States which relates to the subject matter of the Treaties if the dispute is submitted to it under a special agreement between the parties.

Also: juristisch handelt es sich um einen zwischenstaatlichen Vertrag, der nicht zum Unionsrecht gehört, aber “mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang steht” und durch die beteiligten Mitgliedstaaten der Jurisdiktion des EuGH unterworfen wird. Der in der deutschen Fassung verwendetete Begriff “Schiedsvertrag” lässt anklingen, dass es um eine freiwillige Vereinbarung außerhalb des Unionsrechts geht, klingt aber unverbindlicher, als er gemeint ist.

Nach herrschender Meinung handelt es sich um einen Fall der Prorogation der Zuständigkeit des EuGH, der eine Organleihe ermöglicht und zu einer Stärkung des unionalen Rechtsschutzsystems beiträgt, indem er die im Umfeld der Union entstandenen zwischenstaatlichen Streitigkeiten nicht allein dem Völkerrecht und seinen Streitschlichtungsverfahren überantwortet und damit die Autonomie des Unionsrechts gegenüber dem internationalen Recht unterstreicht. (Karpenstein in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 46. Ergänzungslieferung 2011, Rn 1 zu Artikel 273 AEUV.) Entscheidende Unterschiede zu einem, auch in der personellen Zusammensetzung, frei gewählten internationalen Schiedsgerichts: Der EuGH entscheidet auch in diesem Verfahren als Organ der EU nach seiner Satzung und Verfahrensordnung und seine Urteile sind vollstreckbare Titel, die in den Mitgliedstaaten nach den dort jeweils geltenden Vorschriften des Zivilprozeßrechts vollstreckt werden können. (Karpenstein aaO, Rn 2.)

Damit wird der Fiskalpakt, wenn er zustandekommt, in der Tat eine höhere rechtliche Verbindlichkeit haben, als eine normale zwischenstaatliche Vereinbarung: Wenn dieses Verfahren eingeleitet wurde, läuft es in rechtlichen Bahnen, aus Sicht der Politik also quasi “automatisch” ab.

Klar ist jedoch auch, dass die Kommission als Organ der (ganzen) Union bei diesem Verfahren außen vor ist, den eine Organleihe ist bei ihr nicht in den Verträgen vorgesehen. Da sie nicht Partei des Fiskalpakts ist, können ihr vom Fiskalpakt keine neuen Aufgaben übertragen werden. Daher ist ihre Rolle auf exakt das beschränkt, was sie ohnehin an Aufgaben innerhalb der WWU durch die Unionsverträge übertragen bekommen hat. Auf Einhaltung des Fiskalpakts klagen können nur die Vertragsparteien, also die Mitgliedstaaten.

Damit steht steht der “Automatismus” ausgerechnet bei der Einleitung des Verfahrens in Frage. Denn das Recht zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens wurde in den Verträgen nicht ohne Grund auch der Kommission übertragen. Zwar sahen die europäischen Verträge von Anfang an die Möglichkeit vor, dass neben der Kommission auch die Mitgliedstaaten Vertragsverletzungverfahren vor dem EuGH einleiten können, doch ist dies in der Vergangenheit nur sehr selten passiert. Eine einzelstaatliche Klage gegen einen anderen Mitgliedstaat würde aus dem supranationalen Rechtsstreit nämlich sehr schnell wieder eine zwischenstaatlichen Politaffäre machen, was durch die “neutrale” Rolle der Kommission als “Hüterin der Verträge” gerade verhindert werden soll.

Was die Bundeskanzlerin am Montagabend als Lösung dieses Dilemmas präsentierte, nämlich  die noch zu vereinbarende “feste formalisierte Prozedur”, die “ganz verbindlich ist und sozusagen kein Land an den Pranger stellt, dass es ein anderes Land verklagt,” ist juristisch also eine Art Quadratur des Kreises: An die Stelle der supranationalen Übertragung von Hoheitsrechten wird die – im Ausgangspunkt als zu unverbindlich kritisierte – “bloß zwischenstaatliche” Vereinbarung um eine Verfahrensvorschrift ergänzt, die aufgrund ihres Formalismus’, d.h. weil sie vorab und detailliert ausformuliert ist, den angestrebten “Automatismus”, den man an rechtsstaatlichen Verfahren so schätzt, auch im Hinblick auf die Einleitung eines Strafverfahrens herstellen soll.

Auch wenn die juristische Konstruktion ist nicht alles ist, auf was die Bundeskanzlerin bei ihrer positiven Bewertung dieser Einigung setzt, steht dieser Teil der juristischen Hilfskonstruktion doch in einem gewissen Widerspruch zu der Absicht, die Finanzmärke durch die demonstrative Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit der Union zu beeindrucken. Darauf zielen auch die kolportierten Kommentare zum Fiskalpakt, z.B. des deutschen Bundestagspräsidenten (“treuherzig“) oder des italienischen Ministerpräsidenten (“kaum mehr als ein hübscher Singvogel“).

Erster Entwurf des Fiskalpakts, 16. Dezember 2012

Zweiter Entwurf des Fiskalpakts, 5. Januar 2012

Dritter Entwurf des Fiskalpakts, 19. Januar 2012

Vorläufige Endfassung des Fiskalpakts, Einigung vom 30. Januar 2012

Pressekonferenz der Bundeskanzlerin am Abend des 30. Januar 2012, Mitschrift des Bundespresseamts

Pressemeldung: Bundestagspräsident fordert Klagerecht beim Fiskalpakt, 4. Februar 2012

Pressemeldung: Mario Monti ist der neue Widersacher Angela Merkels, 4. Februar 2012

Statt eines Mottos

Ein Federstrich des Gesetzgebers und ganze Bibliotheken werden zur Makulatur.” (Julius von Kirchmann, Die Wertlosigkeit der Jurisprudenz als Wissenschaft, 1848, S. 23)