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Der Fiskalpakt: im Kern (nur) ein Schiedsvertrag?

In ihrer Pressekonferenz am Abend des 30. Januar 2012 nach der Einigung der 25 EU-Mitgliedstaaten (ohne Großbritannien und Tschechien) über den Fiskalpakt erklärte Bundeskanzlerin Merkel:

“Was das Klagerecht anbelangt, haben wir heute noch einmal festgelegt: Aus juristischen Gründen kann die Kommission nicht selber klagen. Sie wird feststellen: Ist die Schuldenbremse eingeführt ‑ Ja oder Nein. Klagen kann sie selbst nicht. Aber wir werden eine Prozedur vereinbaren, die sicherstellt, dass, wenn die Kommission eine Feststellung trifft, nach immer demselben Verfahren eine Klage durch einen Mitgliedsstaat beim Europäischen Gerichtshof eingereicht wird. Die Sorge bei der ganzen Sache war, dass, wenn keine feste formalisierte Prozedur vorhanden ist, Mitgliedsstaat A niemals Mitgliedsstaat B verklagen wird. Um das zu umgehen, werden wir bis März eine solche Prozedur festlegen, die ganz verbindlich ist und sozusagen kein Land an den Pranger stellt, dass es ein anderes Land verklagt.”

Ist damit nun eine höhere juristische Verbindlichkeit (“Automatische Sanktionen”) vereinbart, oder nicht? Und welche juristischen Gründe sind das eigentlich, die gegen ein Klagerecht der EU-Kommission sprechen?

Um das zu beantworten, muss man den besonderen Charakter der “supranationalen Rechtsordnung” der Union verstehen. Der seit 1958 erfolgten Übertragung von Hoheitsrechten, z.B. bei Zöllen, Binnenmarkt und Euro (praktisch greifbar in einem Gesetzgebungsverfahren mit Mehrheitsentscheidungen (Staaten haben kein Vetorecht), dem Vorrang und der unmittelbaren Wirksamkeit des Unionsrechts gegenüber nationalem Recht und der Letztentscheidung des Europäischen Gerichtshofs), steht das “Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung” gegenüber: die Union darf nur dort tätig werden, wo ihr – von allen Mitgliedern als “Herren der Verträge” – in den Verträgen (EU-Vertrag, AEU-Vertrag) eine einzelne Zuständigkeit übertragen wurde. Das war übrigens auch bei der Wirtschafts- und Währungsunion einschließlich des Euro der Fall, den einschließlich Großbritannien und Dänemark, denen eine Opt-out-Klausel gewährt wurde, haben die beiden Verträge in Maastricht unterschrieben.

Genau das ist der Unterschied zur Fiskalunion, bei der Deutschland und Frankreich das Stellen von Bedingungen durch Großbritannien damit konterten, dass sie überraschend eine Verankerung der Fiskalunion in den Verträgen zugunsten eines zwischenstaatlichen Vertrags ohne Großbritannien fallen ließen. Daher wird  der Fiskalpakt bis auf weiteres nicht als Teil der supranationalen Rechtsordnung Gültigkeit beanspruchen können, es findet keine Übertragung von Hoheitsrechten auf  die Union und ihre Organe statt. Deshalb kann die Kommission auch nicht in ihrer supranationalen Rolle als “Hüterin der Verträge” (der Union) gegen einen Verstoß gegen den Fiskalpakt klagen.

Was hat es nun mit dieser “Notlösung” auf sich? Die 25 “willigen” Staaten haben einen “normalen” zwischenstaatlichen (völkerrechtlichen) Vertrag geschlossen. Diesen Vertrag versucht man nun an die Rechtsordnung der Union anzubinden. Zum einen bezieht sich der Fiskalpakt inhaltlich an vielen Stellen auf die bereits im Rahmen der Verträge unter dem Stichwort Wirtschafts- und Währungsunion verankerten Pflichten der Mitgliedstaaten und auf die damit der Union übertragenen Hoheitsrechte. Zum anderen hat man einen Artikel aus dem früheren EG-Vertrag, jetzt AEU-Vertrag, ausgegraben, der wie folgt lautet:

Artikel 273 (ex-Artikel 239 EGV) Der Gerichtshof ist für jede mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang stehende Streitigkeit zwischen Mitgliedstaaten zuständig, wenn diese bei ihm aufgrund eines Schiedsvertrags anhängig gemacht wird.

In der französischen (wie in der italienischen, spanischen) Fassung ist statt des “Schiedsvertrags” von einem “Kompromiss” die Rede:

Article 273 (ex-article 239 TCE) La Cour de justice est compétente pour statuer sur tout différend entre États membres en connexité avec l’objet des traités, si ce différend lui est soumis en vertu d’un compromis.

Die englischen Fassung spricht von der “besonderen Vereinbarung”, die für die Befassung des EuGH erforderlich ist:

Article 273 (ex Article 239 TEC) The Court of Justice shall have jurisdiction in any dispute between Member States which relates to the subject matter of the Treaties if the dispute is submitted to it under a special agreement between the parties.

Also: juristisch handelt es sich um einen zwischenstaatlichen Vertrag, der nicht zum Unionsrecht gehört, aber “mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang steht” und durch die beteiligten Mitgliedstaaten der Jurisdiktion des EuGH unterworfen wird. Der in der deutschen Fassung verwendetete Begriff “Schiedsvertrag” lässt anklingen, dass es um eine freiwillige Vereinbarung außerhalb des Unionsrechts geht, klingt aber unverbindlicher, als er gemeint ist.

Nach herrschender Meinung handelt es sich um einen Fall der Prorogation der Zuständigkeit des EuGH, der eine Organleihe ermöglicht und zu einer Stärkung des unionalen Rechtsschutzsystems beiträgt, indem er die im Umfeld der Union entstandenen zwischenstaatlichen Streitigkeiten nicht allein dem Völkerrecht und seinen Streitschlichtungsverfahren überantwortet und damit die Autonomie des Unionsrechts gegenüber dem internationalen Recht unterstreicht. (Karpenstein in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 46. Ergänzungslieferung 2011, Rn 1 zu Artikel 273 AEUV.) Entscheidende Unterschiede zu einem, auch in der personellen Zusammensetzung, frei gewählten internationalen Schiedsgerichts: Der EuGH entscheidet auch in diesem Verfahren als Organ der EU nach seiner Satzung und Verfahrensordnung und seine Urteile sind vollstreckbare Titel, die in den Mitgliedstaaten nach den dort jeweils geltenden Vorschriften des Zivilprozeßrechts vollstreckt werden können. (Karpenstein aaO, Rn 2.)

Damit wird der Fiskalpakt, wenn er zustandekommt, in der Tat eine höhere rechtliche Verbindlichkeit haben, als eine normale zwischenstaatliche Vereinbarung: Wenn dieses Verfahren eingeleitet wurde, läuft es in rechtlichen Bahnen, aus Sicht der Politik also quasi “automatisch” ab.

Klar ist jedoch auch, dass die Kommission als Organ der (ganzen) Union bei diesem Verfahren außen vor ist, den eine Organleihe ist bei ihr nicht in den Verträgen vorgesehen. Da sie nicht Partei des Fiskalpakts ist, können ihr vom Fiskalpakt keine neuen Aufgaben übertragen werden. Daher ist ihre Rolle auf exakt das beschränkt, was sie ohnehin an Aufgaben innerhalb der WWU durch die Unionsverträge übertragen bekommen hat. Auf Einhaltung des Fiskalpakts klagen können nur die Vertragsparteien, also die Mitgliedstaaten.

Damit steht steht der “Automatismus” ausgerechnet bei der Einleitung des Verfahrens in Frage. Denn das Recht zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens wurde in den Verträgen nicht ohne Grund auch der Kommission übertragen. Zwar sahen die europäischen Verträge von Anfang an die Möglichkeit vor, dass neben der Kommission auch die Mitgliedstaaten Vertragsverletzungverfahren vor dem EuGH einleiten können, doch ist dies in der Vergangenheit nur sehr selten passiert. Eine einzelstaatliche Klage gegen einen anderen Mitgliedstaat würde aus dem supranationalen Rechtsstreit nämlich sehr schnell wieder eine zwischenstaatlichen Politaffäre machen, was durch die “neutrale” Rolle der Kommission als “Hüterin der Verträge” gerade verhindert werden soll.

Was die Bundeskanzlerin am Montagabend als Lösung dieses Dilemmas präsentierte, nämlich  die noch zu vereinbarende “feste formalisierte Prozedur”, die “ganz verbindlich ist und sozusagen kein Land an den Pranger stellt, dass es ein anderes Land verklagt,” ist juristisch also eine Art Quadratur des Kreises: An die Stelle der supranationalen Übertragung von Hoheitsrechten wird die – im Ausgangspunkt als zu unverbindlich kritisierte – “bloß zwischenstaatliche” Vereinbarung um eine Verfahrensvorschrift ergänzt, die aufgrund ihres Formalismus’, d.h. weil sie vorab und detailliert ausformuliert ist, den angestrebten “Automatismus”, den man an rechtsstaatlichen Verfahren so schätzt, auch im Hinblick auf die Einleitung eines Strafverfahrens herstellen soll.

Auch wenn die juristische Konstruktion ist nicht alles ist, auf was die Bundeskanzlerin bei ihrer positiven Bewertung dieser Einigung setzt, steht dieser Teil der juristischen Hilfskonstruktion doch in einem gewissen Widerspruch zu der Absicht, die Finanzmärke durch die demonstrative Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit der Union zu beeindrucken. Darauf zielen auch die kolportierten Kommentare zum Fiskalpakt, z.B. des deutschen Bundestagspräsidenten (“treuherzig“) oder des italienischen Ministerpräsidenten (“kaum mehr als ein hübscher Singvogel“).

Erster Entwurf des Fiskalpakts, 16. Dezember 2012

Zweiter Entwurf des Fiskalpakts, 5. Januar 2012

Dritter Entwurf des Fiskalpakts, 19. Januar 2012

Vorläufige Endfassung des Fiskalpakts, Einigung vom 30. Januar 2012

Pressekonferenz der Bundeskanzlerin am Abend des 30. Januar 2012, Mitschrift des Bundespresseamts

Pressemeldung: Bundestagspräsident fordert Klagerecht beim Fiskalpakt, 4. Februar 2012

Pressemeldung: Mario Monti ist der neue Widersacher Angela Merkels, 4. Februar 2012